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国家监察体制改革试点如何推进?积累的重要经验盘点

来源:新华社 2017-11-06 09:56 源泉新闻

  新华社北京11月5日电题:积极探索实践 形成宝贵经验 国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述

改革试点工作取得明显成效

改革试点工作取得明显成效

  新华社记者

  编者按:以习近平同志为核心的党中央作出深化国家监察体制改革的重大决策部署,决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点。试点?。ㄊ校┨剿魇导?,积极稳妥推进试点工作,圆满完成试点任务,取得重要阶段性成果,形成了可复制可推广的宝贵经验。

  党的十九大对深化国家监察体制改革再动员再部署,要求将试点工作在全国推开。近日,中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。11月4日,十二届全国人大常委会第三十次会议通过关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。本社今天播发长篇综述,对试点工作进行系统总结,为在全国推开试点提供示范样本和实践经验,推动这一事关全局的重大政治体制改革试点顺利实施,完善党和国家自我监督体系。

  深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,是事关全局的重大政治体制改革。根据党中央决定,在北京市、山西省、浙江省开展试点,为在全国推进国家监察体制改革积累经验。党的十九大作出新的重大部署,要求深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。这是推动全面从严治党向纵深发展的重大战略举措,对于健全中国特色国家监察体制,强化党和国家自我监督具有重大意义。

  一、改革试点工作取得明显成效

  党中央高度重视深化国家监察体制改革及试点工作。习近平总书记6次主持召开中央政治局会议、中央政治局常委会会议和中央全面深化改革领导小组会议专题研究,审议通过改革和试点方案,对改革作出顶层设计,明确了试点工作的时间表和路线图;在党的十八届六中全会、十八届中央纪委七次全会和“7·26”重要讲话中作出重大部署。习近平总书记十分关心改革试点进展情况,2017年6月23日在视察山西时指出,“你们在国家监察体制改革试点上下了很大功夫,制度优势正在转化为治理效能,要运用好这一改革成果”,为进一步做好改革及试点工作指明了前进方向、坚定了信心决心。

  中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组认真落实党中央决策部署,切实加强对试点工作的指导、协调和服务。王岐山同志多次主持召开会议传达学习习近平总书记重要讲话精神,16次研究改革方案、10次研究部署试点工作,赴3?。ㄊ校┑餮兄傅?。全国人大常委会迅速通过试点工作的决定,为试点工作提供法治保障。中央组织部研究提出试点地区监察委员会干部管理体制和任免审批程序。中央政法委加强协调,统筹司法执法机关积极配合改革试点。最高人民检察院坚决贯彻党中央决策部署,深入细致做好转隶人员思想政治工作和线索移交,确保工作有机衔接。中央编办对试点地区涉改单位人员编制机构转隶进行具体指导。通过扎实有效的工作,齐心协力把党中央要求落到实处。

  试点?。ㄊ校┑澄啻握倏?、常委会和试点工作小组会议,深入学习领会习近平总书记重要指示精神,牢固树立“四个意识”,不断提高政治站位和政治觉悟,强化责任担当,充分发挥“施工队”作用,积极坚定、审慎稳妥推进试点工作,圆满完成试点任务,推动国家监察体制改革取得重要阶段性成果。

 ?。ㄒ唬┩晟屏说澈凸易晕壹喽教逑?。试点地区从关乎党的事业兴衰成败和国家前途命运的高度,充分认识深化国家监察体制改革与全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的关系,切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来,将试点工作作为重大政治任务谋划、部署和推进,探索完善党和国家自我监督的有效途径。

  实现党内监督与国家监察相统一。深刻认识党内监督与国家监察是一体两面的辩证关系,认真落实“既完善党的自我监督,又加强对国家机器监督”的要求,在实现党内监督全覆盖的同时,建立国家监察机构,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,真正把公权力关进制度笼子,体现了党内监督与国家监察内在一致、高度互补。改革后,北京市监察对象达到99.7万人,较改革前增加78.7万人;山西省监察对象达到131.5万人,较改革前增加53万人;浙江省监察对象达到70.1万人,较改革前增加31.8万人。

  准确把握监察委员会的定位。充分认识深化国家监察体制改革是确立中国特色监察体系的创制之举,明确监察委员会实质上就是反腐败工作机构,和纪委合署办公,代表党和国家行使监督权,是政治机关,不是行政机关、司法机关。在履行监督、调查、处置职责过程中,始终坚持把讲政治放在首位,综合分析政治生态整体情况,把握“树木”和“森林”关系,有效运用监督执纪“四种形态”,把党的政策策略体现在工作实践中,不断增强反腐败工作的政治效果,推动形成风清气正的良好政治生态。今年1至8月,北京市运用“四种形态”处理6546人次,同比增长47.2%;山西省运用“四种形态”处理27239人次,同比增长19.2%;浙江省运用“四种形态”处理24085人次,同比增长119.6%。

 ?。ǘ┙∪朔锤芰斓继逯?。试点过程中,3?。ㄊ校┐幼橹问?、职能定位、决策程序上将党对反腐败工作的统一领导具体化,决策指挥、资源力量、措施手段更加集中统一,党领导的反腐败工作体系更加科学完备。

  把坚持党的领导贯穿始终,主体责任有效落实。3?。ㄊ校┑澄喂淌髁?ldquo;四个意识”,强化集中统一领导,把改革试点工作列入?。ㄊ校┑澄N嶂匾槭氯粘?,纳入?。ㄊ校┑澄峁ぷ鞑渴?,深入研究,靠前指挥,确保试点任务顺利完成。三?。ㄊ校┑澄榧堑H问缘愎ぷ餍∽樽槌?,带头调查研究,把握试点方向,抓住制定实施方案、人大选举、转隶挂牌、留置措施使用等关键节点,亲力亲为解决遇到的具体问题。?。ㄊ校┘臀浞址⒒忧M纷饔?,精心做好组织协调;?。ㄊ校┤舜笾贫üぷ鞣桨?,确保监察委员会及时依法设立;?。ㄊ校┑澄橹咳险媾浜献龊眉嗖煳被崃斓及嘧幼榻ㄅ浔腹ぷ?;?。ㄊ校┑澄ㄎM方饩黾嗖煳被嵊胨痉ㄖ捶ɑ匦飨谓游侍?;?。ㄊ校┘觳煸涸谑。ㄊ校┑澄骋涣斓枷?,主动配合做好转隶,确保各项工作顺畅衔接。在党委统一领导下,形成纪委牵头推进、部门各负其责、合力协同攻坚的良好工作局面。通过试点工作,党委全面从严治党主体责任进一步强化,敢抓敢管、动真碰硬,问责力度不断加大。今年1至8月,北京市问责204人、13个党组织。经党中央批准,北京市委对北京农产品中央批发市场管委会党委实施改组,这是北京历史上首例依据党章党规作出的改组决定。山西省问责2514人。浙江省问责1046人。

  党委细化工作措施,对反腐败领导更加坚强有力。试点地区党委切实加强对纪委、监委工作的领导,由原来侧重“结果领导”转变为“全过程领导”,把党的领导体现在全面从严治党的日常工作中。党委书记定期研判问题线索、分析反腐形势、把握政治生态,第一时间听取重大案件情况报告,对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等认真审核把关,随时听取重要事项汇报,确保党牢牢掌握对反腐败工作的领导权。今年1至8月,北京市、山西省、浙江省分别召开36次、25次、29次?。ㄊ校┑澄N峄嵋檠芯抗艿持蔚?、反腐败工作;?。ㄊ校┑澄榧桥继富昂?、立案审查、采取留置措施等事项分别达到90人次、44人次、22人次。

 ?。ㄈ┕菇思型骋?、权威高效的监察体系,实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。按照试点方案要求,试点地区整合行政监察、预防腐败和检察院查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量,有效解决行政监察范围过窄、反腐败力量分散等问题,实现由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变。

  集中力量抓好转隶,完成三级监委组建。3?。ㄊ校┌炎プ魑平缘愎ぷ鞯墓丶?,坚持高标准,逐个审核转隶人员档案,严把政治关、严格资格条件,对不适合到纪委、监委工作的不予转隶。按照时间服从质量的原则,扎实做好监察委员会组建工作,成熟一个组建一个,防止“一刀切”。截至2017年4月27日,试点地区全面完成省、市、县监察委员会组建和转隶工作,北京市共划转编制971名,实际转隶768人;山西省共划转编制2224名,实际转隶1884人;浙江省共划转编制1889名,实际转隶1645人。

  全面覆盖公职人员,公权力受到有效监督。为实现对本地区行使公权力的公职人员监察全覆盖,试点地区将监察对象扩展到试点方案确定的六大类,并在此基础上作了深化探索。山西省将原由公安机关管辖的国有公司、企业、事业单位人员行贿受贿、失职渎职以及村民委员会等基层组织人员贪污贿赂、职务侵占等罪名调整为监委管辖;浙江省将“国家机关、事业单位、国有企业委派到其他单位从事公务的人员”纳入监察范围。

  适应监督全覆盖要求,将监察职能向派驻机构和乡镇一级拓展。在各级监委全部组建的基础上,3?。ㄊ校└荼镜厥导屎凸ぷ餍枰?,将派驻纪检组更名为派驻纪检监察组,授予部分监察职能,实现监察职能的横向延伸。改革后,北京市、山西省、浙江省纪委、监委派驻纪检监察机构分别为40个、35个、35个。探索授予乡镇纪检干部必要的监察权限,推动国家监察向基层延伸。山西省选择朔州市平鲁区、临汾市安泽县,通过县级监委赋予乡镇纪检干部监察员的职责和权限,协助乡镇党委开展监察工作。

 ?。ㄋ模┦迪旨臀?、监委合署办公,机构、职能和人员全面融合。试点地区实行党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,对党委全面负责,履行纪检、监察两项职责,监察委员会不设党组,主任、副主任分别由同级纪委书记、副书记兼任,实行一套工作机构、两个机关名称。

  聚焦中心任务,科学设置机构。按照试点方案要求,试点地区纪委、监委共同设立内设机构,在力量配备上向监督执纪一线倾斜。北京市纪委、监委设立29个内设机构,监督执纪部门的机构数、编制数占总数的79%和74%;山西省纪委、监委设立21个内设机构,监督执纪部门的机构数、编制数占总数的76.2%和74.6%;浙江省纪委、监委设立25个内设机构,监督执纪部门的机构数、编制数占总数的76%和77.6%。

  把握动态平衡,做好过渡期衔接。为保持工作连续性,试点地区都设置了改革过渡期,抓好各项政策和工作衔接,检察院对有关职务犯罪案件线索进行全面梳理,列出详细清单,转隶后移交监察委员会;以领导关系转隶为时间节点,按照“老事老办法、新事新办法”的原则,转隶前检察院反贪、反渎部门已立案、尚未办结的按原有程序办理,转隶后新立案调查的按监委相关规定办理。

  加强思想引领,促进干部队伍有机融合。针对纪检干部和转隶人员的工作特点,试点地区纪委、监委对转隶人员加强党章党规党纪教育,对原有人员加强宪法法律知识培训,补齐短板、发挥优势,有效提升综合素质和履职能力。将转隶人员与现有人员融合编制,纪委、监委班子成员同每名转隶人员谈心谈话,开展深入细致的思想政治工作,增强转隶人员政治认同和归属感,把纪检监察机关和检察机关的好传统、好作风融合在一起、传承下去。北京市坚持机构组建与支部组建同步推进,发挥党建统领作用和党支部战斗堡垒作用,强化忠诚干净担当要求。山西省三级纪委、监委主要负责同志逐一同转隶人员面对面谈心谈话,班子成员入户家访2807次,全省1.8万名纪检监察干部实现集中培训全覆盖。浙江省采取集中学习、专题研讨等多种方式进行业务培训,有效推动理念和工作融合。

 ?。ㄎ澹┦导擞玫鞑槿?、发挥留置威慑力,充分行使监委职责权限。3?。ㄊ校└骷都辔险媛男屑喽?、调查、处置职责,探索运用调查手段,严格规范权力行使,确保惩治腐败力度不减。

  全要素试用调查措施,有效发挥职能作用。按照能试尽试原则,试点地区监委在调查职务违法犯罪过程中充分运用12项调查措施和技术调查、限制出境等措施。今年1至8月,3?。ㄊ校┮牙奂瓶吒骼嗟鞑榇胧┪氖?3448份,采取技术调查措施16批次,限制出境179批次633人。通过12项调查措施的运用,监委履职有力有效,保持了惩治腐败高压态势。今年1至8月,北京市处置问题线索6766件,同比上升29.7%;立案1840件,同比上升0.7%;处分1789人,同比上升35.4%。山西省处置问题线索30587件,同比上升40.4%;立案11261件,同比上升26.4%;处分10557人,同比上升11.7%。浙江省处置问题线索25988件,同比上升91.5%;立案11000件,同比上升15.5%;处分9389人,同比上升16.1%。北京市、山西省、浙江省分别追回外逃党员和国家工作人员12人、9人、10人。

  规范行使监察权,建立健全工作机制。坚持宽打窄用,严把决策审批关,试点地区针对不同调查措施设置不同审批程序,重要事项集体研究决定,相关材料全程留痕、存档备查。严格按照刑事诉讼证据标准调查取证,对调查措施的适用条件、执行方式、程序要求等作出细化规定,统一文书格式,采取调查措施进行重要取证工作全程同步录音录像,调查措施的使用更加严谨规范。用“政务处分”代替“政纪处分”,调整处分审批权限,依法对职务违法犯罪的公职人员作出处置。今年1至8月,北京市、山西省、浙江省分别给予政务处分284人、1180人和951人。

  全过程测试留置流程,增强规范性和可操作性。通过改革试点,试点地区均以留置取代“两规”,解决了长期想解决而没有解决的法治难题,提升了以法治思维和法治方式惩治腐败的能力。细化审批权限、工作流程和方式方法,把纪委原“两规”场所、公安机关看守所作为留置场所,对留置折抵刑期、异地留置进行探索,做好留置案件调查与审理工作对接。坚持惩前毖后、治病救人,留置期间注重对被调查人的思想教育和政策讲解,促使被调查人主动认识错误、如实说明问题。强化被调查人权利保障,采取留置措施及时书面通知家属,限定留置期间讯问时间、时长,坚守安全底线。今年1至8月,3?。ㄊ校┕擦糁?83人,其中北京市留置43人、山西省留置42人、浙江省留置98人。

 ?。┨剿髦醇图喽接胫醇蜕蟛椴棵欧稚璧哪诓考喽交?。试点地区各级纪委、监委把深化转职能、转方式、转作风贯穿试点工作始终,创新体制机制,调整内部机构设置,实现案管、监督、调查、审理各环节相互配合、相互制约。

  省、市两级实行执纪监督与执纪审查部门分设。北京市、山西省、浙江省纪委、监委执纪监督部门分别为8个、8个、7个,执纪审查部门分别为8个、3个、6个。试点地区执纪监督部门与执纪审查部门均由不同副书记分管,执纪监督部门负责联系地区和单位的日常监督、不负责具体案件查办;执纪审查部门负责对违纪违法行为的初核和立案审查,不固定联系某一地区或者部门,一案一指定、一事一授权;充分发挥审理部门审核把关作用,对事实不清、证据不足的案件,可退回执纪审查部门补充证据或重新调查。

  统筹整合监督力量。北京市理清执纪监督、派驻监督的工作关系和重点领域,加强与巡视巡察监督的工作联系,形成了横向拓展、纵向延伸、监督联动的工作体系。山西省探索建立与派驻机构、巡视巡察机构联动监督机制,做到监察全覆盖、常态化。浙江省在不改变派驻机构组织架构前提下,统筹调配执纪监督部门和派驻机构人员力量,打通监督渠道、形成监督合力。

  完善内部纪法衔接。试点地区省、市两级纪委、监委执纪审查部门既审查违纪问题、又调查违法犯罪问题,对监督对象既涉嫌违纪又涉嫌违法的案件,执纪审查和执法调查同时启动、同步进行,严把事实关、程序关和法律适用关,提高证据标准,使证据直接运用于司法审判,解决了长期以来纪律与法律衔接不畅的问题。北京市根据监察对象身份、案件性质的不同,分别采取同步立案、先执纪审查后依法调查、先监委依法调查后由其他纪检组织执纪审查等不同模式,做好执纪审查与依法调查的工作对接。浙江省分别设计纪检措施文书和监察措施文书、纪检立案程序和监察立案程序,明确以监委名义获取的证据可以用于认定违纪问题,使执纪审查与依法调查既相对分开又有序衔接。

  强化自我监督制约。试点地区在探索实践中认真落实监督执纪工作规则,严格执行集体决策、请示报告、回避、涉案款物管理、借用人员管理等规定,建立打听案情、过问案件、说情干预报告和登记备案制度,形成严密的自我监督体系。充分发挥纪检监察干部监督机构作用,严肃查处私存线索、跑风漏气、以案谋私等违纪违法行为,坚决防止“灯下黑”。今年1至8月,北京市处置纪检监察干部违纪问题线索164件,立案11件,给予党纪政务处分7人,组织处理14人;山西省处置纪检监察干部违纪问题线索609件,立案82件,给予党纪政务处分92人,组织处理111人;浙江省处置纪检监察干部违纪问题线索374件,立案4件,给予党纪政务处分3人,组织处理4人。

 ?。ㄆ撸┬纬杉嗖旎赜胨痉ㄖ捶ɑ叵嗷ハ谓?、执纪与执法相互贯通的工作机制。在?。ㄊ校┑澄斓枷?,试点地区充分发挥党委政法委的协调作用,加强监察机关与公安机关、检察机关、审判机关的沟通协作,实现了监察程序与司法程序有序对接、监察机关与司法执法机关相互制衡。

  调查工作更加顺畅。建立健全监察机关与司法执法机关的协调机制,“法法”协调衔接全线打通、顺畅高效。北京市制定监察机关与检察机关案件办理工作衔接办法以及与政法机关在查办党员和公职人员涉嫌违纪违法犯罪案件中协作配合工作规则,强化办案协调和工作衔接。山西省建立监察机关与公检法司各单位工作联席会议制度,完善党员和公职人员涉嫌违纪违法案件和案件线索通报、移送机制,探索实践检察机关提前介入,保证案件办理质量。浙江省以反腐败协调小组名义制定《关于办理职务犯罪案件中加强协作配合的意见》,明确监察措施执行、移送起诉、刑事审判等方面衔接问题,在留置措施执行方面明确公安机关的监管责任,形成由监委决定采取留置措施、公安机关具体负责管理的工作机制。

  案件处置质量和效率明显提高。3?。ㄊ校┰诩忧考嗖旎赜爰觳旎刂渲圃贾坪夥矫婊导?,监察机关调查终结的职务犯罪案件由检察机关依法采取强制措施、提起公诉,检察机关有权退回监察委员会补充调查、自行补充侦查、作出不起诉决定。今年1至8月,3?。ㄊ校┘觳旎毓彩芾砑辔扑桶讣?19件281人,仅2件3人退回监委补充调查达到审查起诉标准后再次移送,已提起公诉76件85人,法院审结20件23人;检察机关办理监察机关移送案件审查批捕、审查起诉平均用时仅2.7天、22.4天,远少于法律规定的14天、45天。

 ?。ò耍┦导剿髟谇?、总结提炼在后,为制定国家监察法提供实践基础。试点地区紧紧围绕改革试点方案提出的目标任务,积极探索实践、认真归纳总结,形成了可复制可推广的经验,为改革全面推开和制定国家监察法提供了实践支撑。

  坚持以问题导向推动改革。对试点方案未明确规定、但实践中遇到的具体问题,试点地区大胆探索尝试。北京市研究提出中央在京单位公职人员职务犯罪案件管辖原则,探索向城市副中心建设等重大项目派驻监察专员。山西省针对铁路运输单位跨省域管理的实际,积极探索合理衔接、全面覆盖、有效监察的机制和办法。浙江省按照级别管辖和属地管辖相结合原则,细化案件管辖权限,特别是针对本行政区域内属于上级垂直管理单位公职人员的案件调查工作,经与所在单位党组织沟通后,按照干部管理权限,实行分级管辖。

  归纳提炼各具特色的制度规范。在实践基础上,试点地区认真梳理总结有效做法和管用实招,探索建立了监察权有效运行的操作规程。北京市研究制定36项制度,构建了以试点实施方案为核心,涵盖组织决策、执纪执法、纪法衔接、监督制约4个方面的制度体系。山西省制定了执纪监督监察工作试行办法、审查措施使用规范、执纪监督监察工作流程图、执纪监督监察常用文书,以及以省委政法委统筹支持配合试点工作的意见为牵引、公检法司各单位工作办法为主体的“1+4”制度体系。浙江省初步建立起一套涵盖监督、调查、处置各个方面、具有监委特点的“监言监语”制度框架。

  在充分肯定成绩的同时要清醒看到,深化国家监察体制改革目前还处于起步阶段,试点工作中也存在一些问题和不足。高校、国有企业和农村社区点多面广,监督力量仍然薄弱;监察机关与司法执法机关相互衔接、相互制衡的机制有待进一步完善;属地管辖和分级管辖在监督范围上存在交叉,少数职务违法犯罪案件管辖权尚不明确;一些地区对推进改革的方法论理解不透彻,在监察范围上过于求全;有的纪检监察干部运用党纪、法律水平不足,把握政策能力还需进一步提高,等等。对于这些问题,必须高度重视,在深化试点、推开改革、完善立法过程中认真研究解决。

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